Armáda Života     Армия Жизни     Life Army

http://www.glazev.ru/econom_polit/23/
04 августа 2008г.
Созданная в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 октября 1998 года № 447-СФ "О социально-экономической ситуации в Российской Федерации и неотложных мерах по выводу страны из кризиса” Временная комиссия по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 года о реструктуризации государственных краткосрочных обязательств, девальвации обменного курса рубля, введения моратория на осуществление валютных операций капитального характера (далее - Временная комиссия) провела шесть официальных заседаний.
Временной комиссией были заслушаны начальник Департамента ценных бумаг Министерства финансов Российской Федерации Б.И.Златкис, заместитель председателя правления ОАО "Газпром” С.К.Дубинин, первый заместитель председателя правления Центрального банка Российской Федерации А.А.Козлов, председатель Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Д.В.Васильев, генеральный директор Международной межбанковской валютной биржи А.В.Захаров, первый заместитель Министра финансов Российской Федерации О.В.Вьюгин.
Отказались выступить на заседании Временной комиссии С.В.Кириенко, Е.Т.Гайдар, А.Б.Чубайс.
К решениям Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 года, подлежащих анализу и оценке, Временная комиссия относит заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, Совместное заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации "О политике валютного курса”, решение Совета директоров Центрального банка Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации № 980 "Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг”, указание Центрального банка Российской Федерации №316/1-У "О приостановлении отдельных видов операций с ГКО - ОФЗ” (далее - решения от 17 августа).
В целях получения информации Временная комиссия направила соответствующие запросы в Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Службу внешней разведки Российской Федерации, Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг, Счетную палату Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации.Ответы получены из всех запрошенных организаций, кроме Центрального банка Российской Федерации, руководство которого уклонилось от предоставления информации.
Анализ обстоятельств принятия решений от 17 августа позволяет сделать следующие выводы.
1. Решения от 17 августа принимались С.В.Кириенко и С.К.Дубининым от имени соответственно Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации при участии Министра финансов Российской Федерации М.М.Задорнова и первого заместителя Председателя Центрального банка Российской Федерации С.В.Алексашенко, а также А.Б.Чубайса и Е.Т.Гайдара, приглашенных в качестве экспертов Председателем Правительства Российской Федерации.
Временная комиссия установила, что подготовка и принятие указанных решений проходили с грубыми нарушениями принятых процедур подготовки решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, без необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, анализа вероятных последствий. Проекты решений не проходили согласования в соответствующих ведомствах, не обсуждались на заседаниях Правительства Российской Федерации и Совета директоров Центрального банка Российской Федерации. Фактически указанные лица взяли на себя персональную ответственность за принятые решения и их последствия.
Указанные обстоятельства позволяют поставить вопрос о персональной ответственности С.В.Кириенко и С.К.Дубинина за превышение ими своих полномочий при принятии решений от 17 августа, а также о персональной ответственности С.В.Кириенко, С.К.Дубинина, М.М.Задорнова, С.В.Алексашенко, А.Б.Чубайса, Е.Т.Гайдара за последствия принятых решений.
2. Временной комиссией установлено, что привлечение экспертов к подготовке и принятию решений от 17 августа проводилось С.В.Кириенко без необходимых в таких случаях мер по предотвращению несанкционированного разглашения конфиденциальной информации и ее использования в коммерческих целях, а также в ущерб национальным интересам России. При этом доступ к информации о готовящихся решениях получили лица, заведомо заинтересованные в ее коммерческом использовании.
В ходе подготовки решений от 17 августа А.Б.Чубайсом по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации и Председателем Центрального банка Российской Федерации без каких-либо утвержденных в установленном порядке директив и соблюдения необходимых требований национальной безопасности велись консультации с руководителями иностранных финансовых организаций, имеющих свои интересы на российском финансовом рынке. Им была передана информация конфиденциального характера, сознательно скрывавшаяся от российских участников рынка, представительных органов государственной власти, общественности. При этом не было принято необходимых мер, исключающих использование этой информации нерезидентами в коммерческих целях и в ущерб национальным интересам России.
Таким образом, проекты государственных решений, таящие огромные негативные последствия для участников рынка, келейно обсуждались с представителями иностранных финансовых институтов, а российские инвесторы, представительные органы государственной власти, субъекты Российской Федерации дезинформировались руководителями Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации в отношении проводимой ими политики и устойчивости финансового рынка.
То есть при подготовке решений было допущено сознательное раскрытие конфиденциальной информации узкой группе заинтересованных лиц, включавшей руководителей некоторых коммерческих банков и представителей иностранных финансовых институтов, которые могли использовать эту информацию в коммерческих целях в ущерб другим участникам рынка и государственным интересам.
Указанные обстоятельства позволяют констатировать грубое нарушение С.В.Кириенко и А.Б.Чубайсом установленных законодательством требований по соблюдению государственной тайны, проведению международных переговоров, обеспечению национальной безопасности.
3. Решения от 17 августа были приняты в нарушение гражданского законодательства, предусматривающего невозможность одностороннего расторжения договоров. В частности, были нарушены статьи 310 и 817 Гражданского кодекса Российской Федерации. Пункт 4 статьи 817 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Заявленное Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации изменение условий выпущенных в обращение государственных ценных бумаг ГКО - ОФЗ является неправомерным, поскольку означает односторонний отказ государства от исполнения принятого обязательства.
Таким образом, проведенный Временной комиссией анализ обстоятельств подготовки и принятия решений от 17 августа позволяет сделать вывод о грубых нарушениях С.В.Кириенко и С.К.Дубининым норм законодательства, принятых процедур подготовки и принятия решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации. Кроме того, А.Б.Чубайсом и С.В.Кириенко были грубо нарушены требования национальной безопасности в части раскрытия конфиденциальной информации заинтересованным иностранным организациям.
Временная комиссия отмечает следующие последствия решений от 17 августа
1. Утрачено доверие инвесторов к платежеспособности и конкурентоспособности экономической системы России, следствием чего стало резкое снижение кредитного рейтинга России и всех российских организаций. Международные рейтинговые агентства изменили рейтинг России по долгосрочным кредитам в иностранной валюте с CCC на SD (selective default - выборочный дефолт) в связи с невыплатой Россией в срок части долга бывшего СССР Лондонскому клубу. Были снижены также рейтинги российских коммерческих банков, что привело к серьезным затруднениям в сфере привлечения иностранных инвестиций и предоставления зарубежных кредитов, их резкому удорожанию, спровоцировало рост требований и претензий к российским банкам. Усилился отток капитала из России.
2. Произошли серьезные нарушения в работе банковской системы, осуществлении платежно-расчетных отношений.
Прямые потери коммерческих банков вследствие отказа Правительства Российской Федерации от обслуживания своих долговых обязательств оцениваются в сумме 45 млрд. рублей.К этому следует добавить косвенные потери, обусловленные неожиданной девальвацией рубля и связанные с исполнением форвардных контрактов на приобретение иностранной валюты, заключенных исходя из официальных обязательств Центрального банка Российской Федерации по поддержанию обменного курса рубля в заданных пределах (от 5,25 рубля до 7,15 рубля за 1 доллар США на период с 1998 по 2000 год), которые могут быть оценены в несколько десятков миллиардов рублей.
Необходимо также упомянуть косвенные потери, связанные со снижением кредитных рейтингов российских банков вследствие снижения кредитного рейтинга России и резким удорожанием привлекаемых из-за рубежа средств.Общая величина потерь российской банковской системы из-за решений от 17 августа оценивается в 100 - 150 млрд. рублей.В результате многие, в том числе структурообразующие, банки стали неплатежеспособными. Значительная часть (по некоторым оценкам, до половины) коммерческих банков разорилась. По данным Департамента пруденциального надзора Центрального банка Российской Федерации, для восстановления банковской системы страны потребуется не менее 100 млрд. рублей.Вследствие отказа многих крупных банков под предлогом форс-мажорных обстоятельств в связи с принятием решений от 17 августа от выполнения своих обязательств перед клиентами, банковская система страны утратила доверие населения, что имеет крайне негативные долгосрочные последствия не только для отечественных банков, но и для экономической системы страны в целом.
3. Сократился объем ВВП и инвестиций. По сравнению с ожидавшимися итогами года, по состоянию на 1 августа 1998 года, согласно официальным прогнозам:
объем ВВП снизился на 50 - 77 млрд. рублей в ценах на 1 января 1998 г. (или 85 - 130 млрд. рублей в ценах на 1 декабря 1998 года);
объем инвестиций сократился соответственно на 22,9, млрд. рублей или 38,9 млрд. рублей.
Негативные последствия решений от 17 августа будут ощущаться в 1999 году. Согласно инерционным прогнозам Правительства Российской Федерации, в 1999 году ожидается снижение объема ВВП на 10 - 11 процентов, а инвестиций - на 12 - 17 процентов по сравнению с ранее прогнозировавшимся уровнем (без учета реализации положений документа "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране”).
Таким образом, общие потери ВВП, связанные с негативными последствиями решений от 17 августа, можно оценить в сумму свыше 300 млрд. рублей в текущих ценах.
4. Существенно сократились доходы федерального и региональных бюджетов. Для бюджетной системы страны последствия решений от 17 августа связаны со спадом производства и ростом неплатежей, утратой части налоговых поступлений в обанкротившихся банках, сокращением доходов от таможенных платежей вследствие сокращения импорта.
Кроме того, резкое снижение кредитного рейтинга России привело к значительному удорожанию привлечения новых (как федеральных, так и субфедеральных) займов. В результате произошло вынужденное значительное сокращение бюджетных расходов, а также отказ ряда субъектов Российской Федерации от обслуживания своих долговых обязательств.
Общий недобор доходов федерального бюджета по причинам, связанным с решениями от 17 августа, по сравнению с ожидаемым итогом его исполнения за 1998 год, оценивается в 35,9 млрд. рублей. К этому следует добавить потери бюджетов субъектов Российской Федерации, что в совокупности составит не менее 50 млрд. рублей потерь для консолидированного бюджета страны.
Вследствие продолжения негативных тенденций, вызванных решениями от 17 августа, общую величину потерь бюджетной системы следует увеличить на величину недопоступления налогов вследствие сокращения налоговой базы и на величину дополнительных расходов, обусловленных падением кредитного рейтинга России и удорожанием займов, привлекаемых для финансирования дефицита федерального бюджета в 1999 году.
5. Нанесен ущерб субъектам Российской Федерации, развитию федеративных отношений. Среди этих последствий следует выделить:
резкое углубление долгового кризиса региональных бюджетов, возникновение состояния неплатежеспособности многих субъектов Российской Федерации, утрату возможностей новых субфедеральных займов и обслуживания ранее произведенных заимствований;
сокращение доходной базы региональных бюджетов, углубление бюджетного кризиса в большинстве субъектов Российской Федерации;
разрушение единого экономического пространства страны вследствие сегментации денежных систем и товарооборота в условиях паралича единой системы расчетов и принимавшихся мер по регулированию цен и ограничению вывоза товаров народного потребления в целях поддержания уровня жизни населения;
усиление дифференциации регионов по уровню реальных доходов населения, предприятий и бюджетов.
6. Усложнилась возможность решения проблемы государственного долга Российской Федерации. Утрата Российской Федерацией доверия инвесторов вследствие решений от 17 августа серьезно ухудшила возможности и условия привлечения новых займов, необходимых для рефинансирования текущих обязательств по обслуживанию государственного долга, которые составят в 1999 - 2000 годах 20 - 25 процентов производимого ВВП. В сочетании с практической невозможностью обслуживания обязательств по внутреннему долгу, которые в 1999 году сопоставимы с доходами всего федерального бюджета, это создает угрозу возникновения неплатежеспособности России по внешнему долгу.
7. Произошла глубокая дестабилизация состояния российской экономики, резко повысились темпы инфляции. Вследствие решений от 17 августа произошла неуправляемая трехкратная девальвация рубля. Из-за искусственной привязки рубля к доллару и ориентации на динамику обменного курса рубля следствием девальвации последнего стал взрывной рост цен. За четыре месяца (ноябрь к июлю 1998 года) по продовольственным товарам цены повысились на 63 процента, по непродовольственным товарам - 85 процентов. В первом полугодии 1998 года рост потребительских цен был в 12 раз ниже - 4 процента, в 1997 году - всего 11 процентов.
Неуправляемая девальвация рубля повлекла за собой резкое сжатие денежной массы в реальном выражении, обострение кризиса ликвидности и рост неплатежей. Для преодоления этих последствий, а также для стабилизации банковской системы в условиях массового оттока вкладов потребовалась значительная необеспеченная денежная эмиссия. Возникла угроза раскручивания инфляционной спирали с длительными негативными последствиями макроэкономической дестабилизации. При этом в случае ужесточения денежной политики в целях удержания намеченных пределов допустимой инфляции (30 процентов в течение 1999 года) вероятно обострение платежного кризиса, дальнейшее ухудшение финансового состояния производственной сферы и, как следствие, еще большее сокращение производства и инвестиций.
8. Сократились реальные доходы и сбережения широких слоев населения России и увеличилась численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, возросла безработица. Это произошло вследствие спровоцированного девальвацией рубля всплеска внутренних цен, вызвавшего обесценение доходов и рублевых сбережений, а также вследствие утраты сбережений в обанкротившихся банках или потери их части при переводе в Сберегательный банк Российской Федерации по схеме, предложенной согласно решению Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 1 сентября 1998 года "О мерах по защите вкладов населения в банках”.
В результате решений от 17 августа реальные доходы населения уменьшились в сентябре 1998 года по сравнению с августом этого же года на 31,1 процента.
Потери сбережений населения в банковских вкладах оцениваются Международной конфедерацией обществ потребителей в несколько десятков миллиардов рублей. При этом следует отметить, что замораживание вкладов, ведущее к потерям гражданами России денежных средств, - это прямое нарушение части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, где записано: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения”, и части 4 статьи 6 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, согласно которой требуется обязательная регистрация в Министерстве юстиции Российской Федерации тех нормативных актов Центрального банка Российской Федерации, в которых непосредственно затрагиваются права, свободы или обязанности граждан.
Кроме того, для значительной части населения, занятой в финансовом секторе и в сфере торговли, решения от 17 августа повлекли за собой сокращение рабочих мест и рост вынужденной безработицы. В сентябре 1998 года статус безработного получили 233 тыс. человек, размеры трудоустройства безработных были на 31 тыс. человек (или на 23,5 процента) меньше, чем за аналогичный период 1997 года, а общая численность безработных, определяемая по методологии МОТ, достигла 8,39 млн. человек (или 11,5 процента от экономически активного населения).
9. Произошло разрушение инфраструктуры и декапитализация рынка ценных бумаг, обострилась угроза его перехода под контроль зарубежных структур. Одностороннее прекращение Правительством Российской Федерации обслуживания своих долговых обязательств привело к многократному падению цен не только на ГКО - ОФЗ, но и на все ценные бумаги российских эмитентов. С учетом девальвации рубля вследствие решений от 17 августа общая капитализированная стоимость российского фондового рынка в реальном выражении сократилась в десятки раз.
Это означает, что сегодняшние цены на объекты собственности в России, выраженные в иностранной валюте, стали в десятки раз ниже по сравнению с уровнем полугодовой давности и тем более с их реальной ценностью. Наряду с потерями обладателей российских ценных бумаг это создает серьезные угрозы национальной безопасности. В отсутствие каких-либо ограничений на иностранные портфельные инвестиции крупнейшие российские предприятия могут быть приобретены за символические цены их иностранными конкурентами или международными спекулянтами.
Возникла реальная угроза утраты национального контроля за рынком ценных бумаг - важнейшей составляющей рынка капитала, что со временем может повлечь за собой утрату национального контроля за основными отраслями российской экономики. Следствием этого станет утрата самостоятельности России в обеспечении собственного социально-экономического развития.
Указанные последствия решений от 17 августа основательно подрывают экономическую безопасность страны и создают серьезные долгосрочные угрозы национальной безопасности в целом.
Таким образом, решения от 17 августа нанесли огромный экономический ущерб гражданам, государству, банковскому сектору и стране в целом, совокупная величина которого составляет сотни миллиардов рублей, дискредитировали политику реформ, вызвали крупномасштабную дестабилизацию экономики, подорвали экономическую безопасность России, резко ухудшили международное положение страны. По масштабу нанесенного ущерба и глубине негативных последствий для населения России, государства и экономического развития страны решения от 17 августа следует рассматривать как тягчайшее преступление против общества и государства.
Временная комиссия установила и проанализировала причины принятия решений от 17 августа, связанные как с текущими обстоятельствами обслуживания государственного долга, так и с особенностями проводившейся финансовой и макроэкономической политики. При этом отдельно рассматривалось влияние объективных и субъективных факторов, определявших целесообразность и необходимость принятия решений от 17 августа, анализировались возможные альтернативные решения проблемы долгового кризиса.
1. Непосредственной причиной принятия решений от 17 августа стало отсутствие у Правительства Российской Федерации средств, необходимых для исполнения своих долговых обязательств по ГКО - ОФЗ, а также резкое ухудшение условий привлечения для этого новых займов.
Реализовывавшийся с 1994 года механизм наращивания государственных краткосрочных обязательств по принципу "финансовой пирамиды” привел к тому, что все большая часть государственных облигаций выпускалась для того, чтобы покрыть долг по предыдущим траншам облигаций, а поступления в государственный бюджет, соответственно, падали.
По итогам исполнения федерального бюджета в первом полугодии 1998 года доля расходов на обслуживание государственного долга составила 35,6 процента (61,98 млрд. рублей), в том числе на обслуживание внутреннего долга - 27,2 процента (47,4 млрд. рублей). Вследствие перерасхода бюджетных средств на обслуживание государственного долга исполнение федерального бюджета по непроцентным расходам составило по итогам первого полугодия 29,97 процента от установленных законом бюджетных расходов на 1998 год, или 90,5 процента от лимита бюджетных назначений.
В 1998 году рынок ГКО - ОФЗ практически перестал быть источником финансирования бюджетного дефицита. Напротив, в целом за январь - июнь из бюджета пришлось профинансировать погашение выходящих из обращения ранее эмитированных выпусков ГКО - ОФЗ на сумму 17,3 млрд. рублей. Текущий объем государственных обязательств увеличился с января на 51 млрд. рублей, составив к концу июня 436 млрд. рублей.
В течение всего 1998 года только 17,2 процента общей суммы вырученных средств от размещения государственных ценных бумаг были направлены на финансирование бюджетного дефицита. От выпуска ГКО в федеральный бюджет поступило только 10,4 процента объема реализации. Финансовая система страны оказалась в состоянии долгового кризиса, когда доходы от эмиссии новых обязательств уже не позволяли покрывать нарастающие расходы по обслуживанию и погашению ранее сделанных обязательств, объемы которых существенно превысили налоговые поступления в федеральный бюджет.
Возникшее в связи с усиливающимся долговым кризисом недоверие инвесторов к способности Правительства Российской Федерации обслуживать внутренний долг привело к нарастающему выводу капитала из вложений в государственные обязательства и сделало невозможным размещение новых займов даже при существенном росте доходности ГКО - ОФЗ. Это повлекло за собой резкое повышение спроса на иностранную валюту, что в условиях политики валютного коридора привело к быстрому истощению валютных резервов Центрального банка Российской Федерации (в августе 1998 года они уменьшились на 6 млрд. долларов США) и необходимости девальвации рубля в значительных размерах. Осознание этого обстоятельства инвесторами усилило их стремление к выводу капитала из государственных обязательств, вследствие чего начался массовый сброс ими государственных ценных бумаг и ажиотажный спрос на иностранную валюту в целях вывоза капитала.
Указанные обстоятельства предопределили наступление неплатежеспособности Правительства Российской Федерации по своим обязательствам, а также исчерпание возможностей Центрального банка Российской Федерации по удержанию стабильного обменного курса рубля в установленных пределах, что в условиях отсутствия необходимых решений по предотвращению или смягчению долгового кризиса и предопределило их одновременный отказ от обслуживания государственных долговых обязательств и поддержания обменного курса рубля в установленных пределах.
2. Наряду с объективными обстоятельствами принятие решений от 17 августа в решающей степени определялось субъективным выбором конкретного набора мер по разрешению проблемы долгового кризиса.
Решения от 17 августа были приняты Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации со следующими официально продекларированными намерениями:
решить проблему резкого обострения долгового кризиса, поскольку "расходы по погашению ранее выпущенных государственных бумаг и процент платежей по ним … стали непомерным бременем для государственного бюджета”;
удержать контроль за колебаниями курса рубля за счет новых границ валютного коридора (от 6 до 9,5 рубля за 1 доллар США);
стабилизировать функционирование банковской системы, которая "стала испытывать определенные трудности”;
защитить "главные достижения экономической политики последних лет - стабильные цены и твердый рубль, а значит, и уровень жизни народа”.
В реальности ни одна из заявленных целей не была достигнута.
Принудительная реструктуризация государственных обязательств путем отказа от их обслуживания и переоформления в новые, гораздо менее привлекательные ценные бумаги явилось грубым нарушением Правительством Российской Федерации своих обязательств в одностороннем порядке, что едва ли можно расценивать как удовлетворительное решение проблемы государственного долга. Председатель Правительства Российской Федерации просто отказался платить по государственному долгу, нарушив гражданское законодательство и дискредитировав Правительство Российской Федерации в качестве заемщика и участника финансового рынка. При этом условия реструктуризации государственного долга и процедура обмена ГКО - ОФЗ на новые ценные бумаги не были предложены сразу, вследствие чего вложения инвесторов в государственные обязательства практически полностью обесценились. Эти решения фактически уничтожили российский финансовый рынок, надолго снизили стимулы к приобретению российских государственных ценных бумаг, резко ухудшили условия привлечения новых займов вследствие снижения до минимума кредитных рейтингов страны и всех российских заемщиков.
Решения от 17 августа не решили и проблему бюджетного кризиса. Исполнение бюджета 1998 года оказалось еще более затруднено вызванным ими параличом расчетов, который прежде всего затронул бюджетные платежи, а также мгновенным утроением темпов вывоза капитала.
Решения от 17 августа не только не обеспечили стабилизации обменного курса рубля, но фактически спровоцировали его резкое обесценение. Проведение девальвации "в пожарном порядке” снизило ее эффективность и породило панику у держателей рублевых средств. Усилившиеся сомнения в устойчивости обменного курса рубля, недоверие к Правительству Российской Федерации привели к переводу сбережений населения в иностранную валюту, резко усилили тенденции долларизации экономики. Центральному банку Российской Федерации не удалось удержать обменный курс в пределах расширенного валютного коридора. Миллиарды долларов на поддержание валютного курса рубля были истрачены напрасно при острейшем дефиците денежных средств в отечественной экономике и социальной сфере.
Решения от 17 августа не только не обеспечили стабилизацию функционирования банковской системы, но, напротив, спровоцировали ее быстрое разрушение и массовые банкротства коммерческих банков из-за обесценения их активов в государственных ценных бумагах, убытков по форвардным контрактам на продажу иностранной валюты и панического изъятия вкладов населением. Многие, в том числе системообразующие, коммерческие банки под предлогом форс-мажорных обстоятельств прекратили обслуживание своих обязательств, а недобросовестные руководители ряда коммерческих банков использовали предоставленный им мораторий не для решения проблем с ликвидностью и переговоров с отечественными и западными кредиторами, а для присвоения активов руководимых ими банков с последующими попытками переложить свои обязательства на государство.
Таким образом, реальные последствия решений от 17 августа оказались противоположными продекларированным целям их принятия. Вопреки последним, немногие положительные достижения проводившейся политики - относительная макроэкономическая стабилизация, создание элементов рыночной инфраструктуры, развитие финансового сектора - оказались обесценены, а ее негативные последствия многократно усилились.
Анализ имеющихся данных о состоянии федерального бюджета, валютных резервов Центрального банка Российской Федерации, величине государственного долга и текущих обязательств по его обслуживанию позволяет сделать вывод о том, что цели принятия решений от 17 августа не могли быть достигнуты в сложившихся условиях, а реальные последствия этих решений могли быть достоверно спрогнозированы.
Это означает, что наряду с объективными обстоятельствами важнейшей непосредственной причиной принятия решений от 17 августа стала некомпетентная субъективная оценка текущей ситуации и ожидаемых последствий этих решений со стороны принимавших их лиц.
3. Временная комиссия установила, что при подготовке решений от 17 августа не проводилось необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, расчетов и оценок вероятных последствий планируемых и альтернативных решений, согласований с заинтересованными ведомствами. Решения от 17 августа не обсуждались ни на заседании Правительства Российской Федерации, ни на Совете директоров Центрального банка Российской Федерации.
Это позволяет поставить вопрос о халатности и безответственности Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации и его первого заместителя, Министра финансов Российской Федерации, о грубом нарушении ими установленных процедур принятия решений такого уровня, а также норм законодательства, определяющих ответственность Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по своим обязательствам.
4. Возникновение долгового и бюджетного кризисов и принятие решений от 17 августа сами стали следствием проводившейся финансовой и макроэкономической политики, стратегических ошибок при ее формировании, что также должно быть отнесено к числу рассматриваемых причин.
Основной непосредственной причиной возникновения долгового кризиса стало завышение доходности ГКО - ОФЗ практически с первых же месяцев их размещения, что привело к осуществлению "пирамидального” принципа обслуживания накапливаемого государственного долга, согласно которому для погашения обязательств по уже размещенным ГКО - ОФЗ производилась эмиссия новых займов. Это неизбежно должно было привести к саморазрушению строящейся таким образом системы государственных заимствований и банкротству государства.
Переоценка доходности ГКО - ОФЗ по отношению к объективно возможной и целесообразной с учетом состояния российской финансовой системы составляла, по экспертным оценкам, от трех до шести раз в разные периоды их размещения. Приводимые аргументы ответственных сотрудников Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и ММВБ о предзаданности доходности ГКО - ОФЗ конъюнктурой рынка не выдерживают критики, так как эта конъюнктура в решающей степени определялась самими Центральным банком Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации, которые вместе с аффилиированными с Центральным банком Российской Федерации коммерческими банками доминировали на рынке государственных ценных бумаг как со стороны продавцов, так и со стороны покупателей (их доля устойчиво превышала половину рынка, составляя до двух третей совокупного объема ГКО - ОФЗ).
Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации могли бы при согласованной политике определяющим образом влиять на доходность ГКО - ОФЗ и удерживать ее на уровне, соответствующем общепринятым в мире стандартам безрисковых государственных ценных бумаг. С учетом того, что других столь же надежных и высоко ликвидных финансовых инструментов на российском рынке не было, этот уровень не должен был бы превышать общепринятые в мире стандарты доходности в реальном (сверх инфляции) выражении: до 5 процентов в развитых странах, 10 - 15 процентов в развивающихся странах, до 20 процентов в странах с переходной и неустойчивой экономикой.
В качестве аналога для оценки возможной доходности ГКО - ОФЗ могут использоваться, например, аналогичные облигации государственного долга стран Содружества Независимых Государств. Так, доходность краткосрочных государственных облигаций в годовых процентах составляла: в Азербайджане - 12 процентов, Казахстане - 20 процентов, Киргизии и Молдавии - 17 процентов. В России за весь период существования ГКО - ОФЗ их доходность колебалась от 30 до 200 процентов в текущих показателях, которые ненамного отличались от реальных в условиях жесткого валютного коридора и отсутствия ограничений на конвертацию доходов по государственным обязательствам в иностранную валюту.
То же касается сроков размещения государственных обязательств. Их краткосрочный характер стал важнейшей причиной общей неустойчивости системы обслуживания государственного долга, ее высокой зависимости от конъюнктурных предпочтений инвесторов, массовый вывод которыми своих капиталов с рынка государственных обязательств и стал в итоге непосредственной причиной финансового краха и принятия решений от 17 августа.
Учитывая доминирующую роль Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации на рынке государственных ценных бумаг, отсутствие других надежных и ликвидных высокодоходных инструментов, ориентацию политики государственных заимствований исключительно на краткосрочные обязательства следует расценивать как стратегическую ошибку, ставшую одной из причин финансового кризиса и принятия решений от 17 августа.
Таким образом, совместная политика Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации на рынке ГКО - ОФЗ могла бы определять уровень доходности ГКО - ОФЗ, удерживая его в разумных пределах, а также обеспечивать более длительные сроки их погашения. Тем более это было возможно в условиях гарантированного поддержания обменного курса рубля в пределах заданного валютного коридора.
Следует также отметить, что безопасное, с точки зрения перспектив дальнейшего обслуживания, размещение государственных обязательств должно осуществляться под уровень доходности в реальном выражении, не превышающий темпы экономического роста. В противном случае выполнение государственных обязательств потребует либо сокращения будущих бюджетных расходов, либо привлечения новых займов, перехода к "пирамидальному” способу обслуживания государственного долга, втягиванию страны в "долговую ловушку” (в которой нарастающий объем расходов на обслуживание государственного долга сопровождается ростом его общей величины).
В 1994 - 1998 годах для России был характерен отрицательный или "нулевой” рост экономики, при котором любое размещение государственных обязательств не имело надежных и безболезненных для будущих расходов бюджета источников их обслуживания. Это ставит под сомнение целесообразность использования государственных заимствований для финансирования дефицита бюджета в имевшихся макроэкономических условиях в принципе.
Допустимой формой привлечения государственных займов в этих условиях было бы их использование на финансирование либо кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета, либо инвестиционных проектов, способных дать быстрое увеличение доходов, достаточных для погашения возникающих обязательств. В любом случае объем их размещения в каждом году не должен был превышать допустимого объема сокращения расходов бюджета на их погашение и обслуживание в последующем году; категорически недопустимым было использование "пирамидального” способа обслуживания государственных обязательств.
Таким образом, с самого начала размещение государственных краткосрочных обязательств велось с неоправданно высокой доходностью, без должного обеспечения и сверх допустимых пределов для их надежного обслуживания. Дополнительным фактором неустойчивости реализованной схемы государственных заимствований был их краткосрочный характер, что усугубляло рискованность необеспеченной эмиссии государственных обязательств. Все это предопределяло неизбежность наступления неплатежеспособности государства при последовательном продолжении реализованной схемы размещения государственных обязательств.
Временной комиссии не были представлены какие-либо расчеты, свидетельствующие о планировании политики государственных заимствований на перспективу. Несмотря на очевидную опасность банкротства государства при завышенной доходности и избранных способах размещения и обслуживания государственных обязательств, ни Министерство финансов Российской Федерации, ни руководители Правительства Российской Федерации не принимали необходимых мер по предотвращению этой угрозы.
На основании изложенного выше Временная комиссия полагает возможным сделать вывод о том, что практика формирования и осуществления эмиссии государственных ценных бумаг свидетельствует о профессиональной некомпетентности и безответственности должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации (прежде всего руководителей Департамента ценных бумаг и Департамента макроэкономической политики) и других правительственных ведомств, отвечавших за политику государственных заимствований на внутреннем рынке, а также позволяет поставить вопрос о халатности министров финансов (А.Я.Лившица, А.Б.Чубайса, М.М.Задорнова), допустивших наращивание необеспеченных государственных обязательств и их обслуживание по принципу финансовой "пирамиды”, не информировавших о связанных с этим угрозах Правительство Российской Федерации, что также должно расцениваться в качестве важных причин финансового кризиса и скоропалительных решений от 17 августа.
Другой причиной стала несогласованность действий Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации на рынке государственных ценных бумаг, выразившаяся в их неспособности использовать свое доминирующее положение на рынке в целях снижения доходности государственных обязательств до общепринятого в мировой практике уровня. Эта несогласованность объясняется либо недостаточной квалификацией сотрудников Центрального банка Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, определявших политику этих ведомств на рынке государственных займов, либо конфликтом интересов между ними, обусловленных ориентацией Центрального банка Российской Федерации на максимизацию своей прибыли от операций на рынке государственных обязательств.
Кроме того, концентрация капитала на рынке ГКО - ОФЗ и характер принимавшихся решений по определению доходности выпусков государственных обязательств требуют отдельного рассмотрения возможностей сговора некоторых должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации с отдельными участниками рынка в целях извлечения коммерческой выгоды в ущерб государственным интересам, а также иных способов злоупотребления служебным положением, следствием которых стало завышение доходности государственных заимствований и "пирамидальный” принцип их обслуживания.Вопреки статье 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, устанавливающей, что "получение прибыли не является целью деятельности Банка России”, в действительности извлечение прибыли играло немаловажную роль в мотивации решений, принимавшихся Советом директоров Центрального банка Российской Федерации, в том числе по операциям с государственными обязательствами.
По мере втягивания в сверхприбыльные спекулятивные операции с ГКО - ОФЗ в руководстве Центрального банка Российской Федерации стал усиливаться коммерческий интерес к максимизации доходов Центрального банка Российской Федерации, направляемых на наращивание фондов и резервов Центрального банка Российской Федерации, повышение оплаты труда и улучшение социального обеспечения сотрудников Центрального банка Российской Федерации, осуществление нового строительства и инвестиционные программы.
Так, за счет доходов от коммерческих операций так называемый счет капитала "денежных властей” Центрального банка Российской Федерации с 1994 года вырос в три раза и достиг к 1 января 1997 года 70,9 млрд. рублей. За счет доходов от коммерческой деятельности Центрального банка Российской Федерации чрезмерно раздутыми оказались многообразные фонды Центрального банка Российской Федерации. Например, смета расходов Социального фонда в 1998 году (прежнее название - Фонд экономического стимулирования) составляла более 786 млн. рублей, а по итогам 1997 года в доход федерального бюджета Центральный банк Российской Федерации перечислил столько же средств, сколько составила сумма его двух фондов: Резервного (793,6 млн.рублей) и Социального (600 млн.рублей). Громадные средства расходуются на содержание аппарата Центрального банка Российской Федерации: согласно анализу, проведенному Счетной палатой Российской Федерации, в 1998 году сметные расходы на эти цели выросли по сравнению с 1996 годом почти на треть (28,5 процентов) и составили более 9,7 млрд. рублей.
Парадоксальным образом важнейшим источником доходов Центрального банка Российской Федерации были прибыли, получаемые на спекуляциях с ГКО - ОФЗ, источником которых являлся федеральный бюджет. Иными словами, чем больше Правительство Российской Федерации втягивалось в долговой кризис, тем выше становились доходы Центрального банка Российской Федерации. Так, в 1997 году доходы Центрального банка Российской Федерации по операциям с государственными ценными бумагами составили более 5,5 млрд. рублей (здесь уместно заметить, что в доход бюджета по итогам 1997 года было перечислено менее 1,4 млрд. рублей).
При этом большая часть доходов Центрального банка Российской Федерации, получаемых от операций с государственными обязательствами, списывалась на издержки, которые поддерживались на чрезмерно высоком уровне. Так, вычитаемое из доходов Центрального банка Российской Федерации фактическое исполнение расходов на содержание его аппарата составило в 1997 году свыше 7,462 млрд. деноминированных рублей, что превышает все расходы на государственное управление, за исключением расходов на деятельность фискальных органов, а объем только незавершенного строительства, ведущегося Центральным банком Российской Федерации, сопоставим со всей программой государственного жилищного строительства.
5. Важной причиной финансового кризиса стало неоправданно быстрое увеличение государственного долга по ГКО - ОФЗ, достигшего за 4 года 436 млрд. рублей (на 1 июля 1998 года). Столь масштабное наращивание внутренних займов не может быть объяснено необходимостью неэмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета, выдвигающегося обычно в качестве главного аргумента.
Следует заметить, что начиная с 1996 года главным источником образования дефицита федерального бюджета становятся сами расходы на обслуживание государственного долга, сумма которых приблизилась к величине дефицита и которые стали самой крупной статьей бюджетных расходов. Из этого следует, что объективной необходимости в столь масштабном наращивании ГКО - ОФЗ не было - оно было обусловлено главным образом потребностью в погашении ранее выпущенных обязательств.
С учетом того, что главным покупателем и держателем ГКО - ОФЗ являлся Центральный банк Российской Федерации и аффилиированные с ним коммерческие банки, применявшийся способ размещения государственных обязательств нельзя считать неинфляционным. Кроме того, Центральный банк Российской Федерации предоставлял кредитные ресурсы на приобретение ГКО - ОФЗ другим коммерческим банкам под залог тех же государственных обязательств, фактически рефинансируя частные инвестиции в ГКО - ОФЗ путем денежной эмиссии, не обеспеченной приростом производства и предложения товаров. Всплеск объемов этих кредитов в 1998 году пришелся на июнь (11,42 млрд. рублей) и август (14,5 млрд. рублей). Следует обратить особое внимание на то, что процент по этим кредитам был увеличен по сравнению с началом года более чем в четыре раза, а их объем возрос за тот же период более чем в пять раз.
Во многом использование денежной эмиссии в качестве источника финансирования приобретения государственных обязательств Центральным банком Российской Федерации и коммерческими банками сделало возможным столь быстрый рост объема государственного внутреннего долга.
Это создавало своего рода "инфляционный навес”, который искусственно поддерживался растущей "пирамидой” ГКО - ОФЗ до момента ее краха. После решений от 17 августа этот "инфляционный навес” частично обесценился, а частично "обвалился” на потребительский рынок, вызвав всплеск инфляции.
Таким образом, одним из основных источников инвестиций в ГКО - ОФЗ, осуществляемых как напрямую Центральным банком Российской Федерации, так и косвенно через коммерческие банки, была необеспеченная денежная эмиссия, что также следует отнести к числу причин финансового кризиса и решений от 17 августа.
Указанное обстоятельство заставляет подвергнуть сомнению саму экономическую целесообразность реализованной схемы размещения государственных обязательств как способа неинфляционного финансирования дефицита федерального бюджета. Использование денежной эмиссии в качестве важного источника средств для приобретения государственных обязательств делало применявшуюся схему обслуживания дефицита федерального бюджета не менее инфляционно опасной, чем прямое привлечение кредитов Центрального банка Российской Федерации на эти цели.
В действительности инфляционные последствия денежной эмиссии на цели приобретения государственных обязательств и прямого кредитования дефицита бюджета эквивалентны. Различия заключаются в цене этих заимствований для государственного бюджета: в первом случае они многократно дороже, так как требуют больших расходов на оплату процентов, присваиваемых финансовыми посредниками, и, следовательно, большей денежной эмиссии для финансирования того же объема дефицита бюджета.
Таким образом, с точки зрения антиинфляционной политики прямое кредитование дефицита бюджета Центральным банком Российской Федерации было бы предпочтительнее реализованной схемы размещения государственных обязательств с использованием прямого и косвенного финансирования со стороны того же Центрального банка. Это доказывает несостоятельность часто приводимого объяснения роста государственных обязательств как следствия завышения бюджетных расходов при принятии закона о федеральном бюджете Государственной Думой, что будто бы влекло за собой увеличение дефицита бюджета и, соответственно, необходимость его финансирования за счет размещения дополнительного количества государственных обязательств (не говоря уже о самой бюджетной процедуре, предполагающей доминирование позиции Правительства Российской Федерации как на этапе внесения проекта, так и на этапе окончательного принятия закона о федеральном бюджете).
Фактически под предлогом запрета прямого привлечения кредитов от Центрального банка Российской Федерации на финансирование бюджета была реализована гораздо более дорогостоящая и инфляционно опасная схема вовлечения средств Центрального банка Российской Федерации в финансирование дефицита федерального бюджета через приобретение государственных облигаций с многократно более высокими ставками доходности, чем по традиционным государственным кредитам.
Нельзя признать оправданным столь быстрое наращивание государственных обязательств с привлечением средств Центрального банка Российской Федерации как рациональный способ управления ликвидностью. В условиях многократного превышения доходности ГКО - ОФЗ, по сравнению с рентабельностью производственных предприятий массированное приобретение государственных обязательств Центральным банком Российской Федерации вызывало отток капиталов из производственной сферы, углубляя депрессию.
Временная комиссия отмечает, что руководители Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, а также Министерства финансов Российской Федерации отрицали инфляционный характер реализованной схемы размещения государственных обязательств с привлечением средств Центрального банка Российской Федерации. Они также последовательно отвергали предложения об ограниченном привлечении прямых кредитов Центрального банка Российской Федерации для финансирования дефицита бюджета как более дешевого способа государственных заимствований, мотивируя это угрозой повышения инфляции и отсутствием необходимых правовых оснований.
Ответственные работники Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации предоставляли руководителям государства, участникам рынка и общественности искаженную информацию об источниках обеспечения эмиссии государственных обязательств и очевидных негативных последствиях их наращивания по принципу "финансовой пирамиды”, что следует рассматривать в качестве одной из причин финансового кризиса и решений от 17 августа.
Несостоятельны также аргументы об установленном законом запрете использования кредитов Центрального банка Российской Федерации для финансирования Правительства Российской Федерации. Согласно статье 45 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, Центральный банк Российской Федерации имеет право осуществлять операции с Правительством Российской Федерации и, в частности, предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, а также кредитовать Правительство Российской Федерации в соответствии с законом о федеральном бюджете.Отсутствие очевидной макроэкономической и финансовой целесообразности, а также юридической необходимости использования реализованной схемы размещения государственных обязательств с завышенной доходностью и короткими сроками погашения требует рассмотрения дополнительных причин неоправданно быстрого наращивания государственного долга. Среди таковых Временная комиссия считает необходимым рассмотреть возможность доминирования коммерческих интересов над государственными в политике Центрального банка Российской Федерации при проведении им операций на рынке государственных обязательств, а также возможность влияния коммерческих интересов крупнейших игроков на рынке ГКО - ОФЗ на принятие решений о размещении государственных обязательств в Министерстве финансов Российской Федерации.
Обоснованность первой возможности уже рассмотрена при анализе причин завышения доходности государственных обязательств. О высокой вероятности второй возможности свидетельствуют следующие обстоятельства:
завышенная доходность государственных обязательств в ущерб государственным интересам и заявляемым целям экономической политики, позволяющая извлекать сверхприбыли на операциях с государственными ценными бумагами;
короткие сроки погашения, снижающие устойчивость системы обслуживания государственных обязательств, но повышающие их привлекательность для спекулятивных инвесторов;
систематическая дезинформация Федерального Собрания Российской Федерации и общественности в отношении надежности реализуемой схемы государственных заимствований и юридической невозможности привлечения кредитов Центрального банка Российской Федерации для финансирования дефицита государственного бюджета;
отсутствие четкого отражения динамики государственных заимствований и стоимости их обслуживания, в том числе путем эмиссии новых обязательств, в проектах федерального бюджета, вносившихся Правительством Российской Федерации в Федеральное Собрание Российской Федерации в 1995 - 1997 годах;
отсутствие официальных оценок устойчивости системы государственных краткосрочных обязательств, прогнозов динамики государственного долга, мониторинга угроз экономической стабильности в связи с быстрым ростом государственного долга;
отсутствие официальных докладов, служебных записок Правительству Российской Федерации и других документов Министерства финансов Российской Федерации в отношении вероятных угроз чрезмерного наращивания государственных обязательств, несмотря на их признание руководящими сотрудниками министерства, отвечающими за выпуск государственных обязательств;
активное участие бывших высокопоставленных государственных чиновников - руководителей влиятельных органов государственной власти в осуществлении операций на рынке государственных ценных бумаг (в частности, А.Б.Чубайса, С.В.Алексашенко и А.Р.Коха).
Фактически из средства обеспечения бюджетной политики государственные заимствования стали доминирующим фактором, определяющим бюджетную политику государства. Это подтверждается и бюджетными приоритетами в финансировании различных расходов. Вопреки законодательно установленным требованиям по равномерному исполнению бюджетных расходов по статьям, в действительности расходам по обслуживанию государственного долга последовательно отдавался приоритет.
При этом вплоть до 1998 года действовала методика отражения расходов на обслуживание ГКО - ОФЗ в законах о федеральном бюджете, скрывавшая их реальную величину. В соответствии с ней в расходы по обслуживанию государственного долга не включались расходы по обслуживанию ГКО - ОФЗ, погашение которых осуществлялось путем рефинансирования за счет эмиссии новых выпусков государственных обязательств, отражавшихся лишь косвенным образом в общем лимите государственного внутреннего долга.
Так, в 1997 году при исполнении расходов всего федерального бюджета на 74,5 процента исполнение расходов на обслуживание внутреннего долга, казалось бы, сократилось пропорционально (составив 74,1 процента), а доля обслуживания внутреннего долга в общей сумме расходов составила всего 10 процентов. На самом деле реальная стоимость обслуживания внутреннего долга в 1997 году была существенно выше, чем это отражалось в официальной отчетности по исполнению бюджета. По имеющимся оценкам, величина обслуживания государственного долга в 1997 году составила 127 млрд. рублей, или 31 процент от общей суммы расходов, а в первых трех кварталах 1998 года она равнялась соответственно 35,2; 35,8 и 30,8 процента.
Таким образом, обеспечение сверхприбылей на рынке государственных обязательств следует рассматривать в качестве самодовлеющей цели проводившейся финансовой политики, что предопределило быстрый рост государственного долга, развертывание бюджетного и долгового кризисов и привело в конечном счете к банкротству государства и решениям от 17 августа.
6. Среди причин финансового кризиса и решений от 17 августа Временная комиссия проанализировала последствия либерализации валютного регулирования в связи с привлечением иностранных спекулятивных инвестиций.
..................